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农民工土地权利鸡肋化与农民工市民化的对接解决路径探析

'农民工土地权利鸡肋化与农民工市民化的对接解决路径探析'
农民工土地权利的鸡肋化与农民工市民化的对接解决路径探析*摘 要:一方面,新生代农民工在农村所享有的土地权利无法真止实现,土地已由“命根子”变成了“鸡 肋”,出现了土地权利鸡肋化的现象;另一方面,在城市化和农村现代化的双重背景下,新生代农民工虽有 市民化的强烈愿望,但受农民工市民化成木的约束,市民化的愿望亦无法真正实现。这两个问题可以一并 解决,其路径就是将农尺工的土地权利与市民化成本进行对接,变“权”为“利”。在具体路径的构建上冇 两种方案可供选择,一?是构建被动性和主动性相结合的土地换保障的对接解决方案;二是构建土地市场化 交易和;ば越灰紫嘟岷系亩越咏饩龇桨。关键词:农民工土地权利 鸡肋化 市民化 路径作者简介:张波,法学博上,江苏师范人学法学院教授。人往城里去,钱从哪里来?在城镇化与农村现代化的直接推动下,新生代农民工的市民 化趋势强烈。但是,这些渴望城市生活的农民工却无法承受市民化的成本,农民工市民化的 愿望无法转化为现实。与此同时,与农民不同,新生代农民工不留恋农村土地,已视昔日的 “命根子”为“鸡肋”,土地权利的鸡肋化现象越来越明显。这两个问题具有关联性和互补 性,可以放在一起一并解决;诖,笔者尝试以农民工土地权利的鸡肋化现象为切入点, 以农民工市民化为背景,探寻当下新生代农民工的土地失权问题和农民工市民化问题的一体 化解决对策。一、农民工土地权利的鸡肋化(一) 农民工土地权利鸡肋化的表现“十地是农民的命根子!闭飧痘岸耘┟穸,是真理,对“离土不离乡,进厂不进城” 的80年代中期之前的农民工而言,也是真理。但是,对“离土乂离乡,进厂乂进城”的80 年代以后出生的新生代农民工而言,这句话却失去意义,因为这些新生代农民工已经“视昔 日珍贵的土地资源为鸡肋','食之无味,弃之可惜|1. 耕地鸡肋化:耕地抛荒与耕地维权。耕地抛荒是当下中国农村社会发展过程中的一个 现实而又严峻的社会问题。据一些学者统计,2005年,杭州市抛荒面积达4651亩,季节性 抛荒25. 58万亩。$据河北省易县农业部门提供的数字,2012年秋季,该县约有2万亩土 地季节性抛荒,大约占到全县耕地而积的3%左右。3耕地抛荒与新牛代农民工具有直接联 系。新牛?代农民工虽然来自农村,但他们自幼不习农活,对土地没有他们父辈那样的感情, 相反,这一群体对城市的认同感和归属感却非常高,他们所承包的耕地如果其父辈不耕种, 常;崛斡善渑谆。虽然新生代农民工对耕地没有感情,但他们又有一定的土地权利意识, 不愿意真正放弃自己的承包土地,甚至会因为村集体组织单方收回他们的承包土地而去打官 司维权!笆砕无味,弃Z町惜”,成为了新生代农民工的耕地使用权态度。2. 空置与维权:宅基地和房屋的鸡肋化!岸媳诓性、荒草丛生、人门紧闭、空无一人… 这不是戈壁大漠边缘的废城,而是中国东中部农村里真实的一幕! °村庄“空心化”已成’木文是国家社会科学规划基金资助项冃(11BFX008).江苏师范大学苏北农村治理创新 研究基地项冃的阶段性研究成果。为农村耕地抛荒相连的另一个问题。农村的村庄“空心化”也与新生代农民工冇关。这些新 生代农民工常年在城市生活,早已不习惯农村的生活方式和居住环境,他们宁愿租住在城屮 村中,也不愿意回到农村居住。但是,他们同样不愿意放弃农村的房屋与宅基地,因为这些 不动产虽然不值钱,但却是他们的财产,放弃了又非常可惜。新生代农民工对村庄“空心化” 治理运动的反抗,就表明了他们的态度。为了治理农村的“空心化”现象,一些地方政府开 始撤并白然村,拆除农民工的空置房屋,收回宅基地,这引起了这些外出农民工的激烈反抗。 宅基地的使用权是新生代农民工依法享有的一种用益物权,建立在宅基地上的房屋也是他们 依法享有并受法律;さ牟撇腥。但対外出打工的新牛代农民工而言,这些所谓的“权” 都无法转化为现实“利”,宅基地使用权和房屋所有权已经鸡肋化。3. 农地保障权的鸡肋化。按照我国城乡二元社会的最初设计,农地的一个重要功能是社 会保障。政府将农民完全地交给了农地,农民的生、老、死、葬都依赖他们的农地。因此, 农村的承包地对农民而言,具有生存性和保障性。农村的宅基地作为农村居民的住宅用地, 具冇无偿性和保障性。5现在,随着农村社会保障制度的逐渐建立,农地的社会保障功能正 在弱化。农地仅仅解决了农村中纯粹以农地为生的村民的就业和温饱问题。对新生代农民工 而言,他们不以种地为生,也不愿意居住在农村,农地对他们而言,无所谓生存性或无偿性。 但是,新牛代农民工受父辈的影响,和纯粹的农民--样,都看到了农地的保障功能,看到了 农村的承包地和宅基地作为他们的一种财富的保障价值。据国务院发展研究中心的一项课题 研究调查结论:“84%的农民工希望进城定居后能保留承包地,67%的农民工希望能保留宅 基地!6对新主代农民工而言,尽管农地保障己经变弱,其至没有发挥保障作用,但是, 他们扔死守着不放。农地保障权的鸡肋化也正成为新牛:代农民工与他们的土地权利紧张关系 的另一个具体表现。(二)土地权利鸡肋化的成因1. 缺乏土地流转的市场交换机制,致使英土地鸡肋化。受二元制社会管理制度的影响, 农村集体土地的流转被排除出土地一级市场Z外,这是农民工土地权利鸡肋化的制度成因。 根据《屮华人民共和国土地管理法》的规定,只有国有土地可以进入国家土地一级市场,而 农村集体土地的流转则不得进入。尽管现行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六 条的规定,农民工可以将其土地承包经营权转包、转让和租赁,可以收取相应的转包费、租 金、转让费等。但是,由于农民工所拥有的土地是集体土地,而集体土地被排除在土地一级 市场之外,承包地流转只能在本集体纽织内部进行,这就意味集体土地使川权的流转一?般都 是无价无市或有价无市。这种制度设计肯接导致了农民工所拥有的耕地、宅基地和建立在宅 基地上的农村房屋的财产所有权的被鸡肋化。2. 缺乏从土地口身为根据而安排的土地退出通道。我国在建立土地制度的时候,缺乏对 土地退出的合理性制度设计。就农村的土地承包权而言,尽管现行的《土地承包法》规定: 承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许具 依法进行土地承包经营权流转。但该法同吋也规定:承包方全家迁入设区的市,转为非农业 户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。现在,很多地方政府也做出这样的规定,如 重庆市2006年颁布《重庆市人民政府办公厅转发市公安局关于解决进城农民工户籍问题意 见的通知》第五条规定:在主城区入八的农民工,其配偶、子女未随迁的,个人可不退回集 休承包地;如全家随迁入主城区(主城区内小城镇除外),登记为城镇居民的,应当将承包 的耕地和草地交1叫发包方。在这里,这个交冋的规定,事实上是一种无偿性的规定,它意味 着农民工要进城成为城镇屈民,就必须无偿放弃土地。显然,这是以户口管理为前提而安排 的土地退出通道而没有从十地白身为根据而安排的十地权利退出通道,虽冇退出而没有保 障。农民工虽然可以举家迁出,但他们不敢迁出,因为“-?迁出就一无所有! 了新生代农 民工土地权益的正被制度鸡肋化。
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