【精品】土地使用权流转的基础认识与推进对策

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农村土地使用权流转的基础认识与推进对策改革开放以来,我国农村家庭承包经营制度以无可辩驳的 事实证明了其显著的制度绩效。但当历史前进到20世纪90年 代以来,特别是我国加入WTO和农业国际化及现代化进程的加 快,这一制度在建立和推行过程中形成的“公平优先、效率从 属”的农户承包地分配制度也日益明显地表现出负面效应,阻 碍着农村经济的进一步发展,因此,按照建设社会主义新农村 的要求,在稳定农村家庭承包经营制度的前提下,通过加速推 进农村土地使用权流转,优化农村土地资源配置,推进农业规 ;、产业化经营,是克服现行土地制度的负面效应,也 是加快发展现代农业和社会主义新农村建设的战略性举措。我县农村土地经营权流转始于上世纪九十年代初期,十多 年来,广大干部和群众紧紧围绕农业增效、农民增收,积极探 索推进农村土地经营权流转、创新农业经营方式的有效途径, 并取得了一定的成效,也由于多方面的原因,还存在着很多有 待于进一步研究探索的问题。当前,通过加速推进农村土地经营权流转,加快发展现代 农业、现代家庭工业已成为全县人民的共识。县人民政府于今 年出台了《关于加快推进农村集体土地承包经营权流转的实施 意见(试行)》等有关政策措施和经济补助措施,这将有力促 进我县的农村土地经营权流转。我局经慎重研究,组成由局主 要领导牵头、分管领导负责、相关人员参加的专题调研组,就 农村土地使用权流转所涉及的土地制度、流转现状、制约因素、 对策措施等方面作了专题调研,现将调研结果总结如下:>农户承包地分配制度的特点.问题及其负面效应现行的农业基本经营制度是土地公有制基础上的农户家庭承包经营制度,这一基本经营制度较此前的人民公社制度具 有极为显著而巨大的优越性。但是,在这一制度建立和推行过 程中形成的农户承包地分配制度也日益明显地表现出负面效 应。这种农户承包土地分配制度的特点及其负面效应,便是农 村土地经营权流转的缘由和制度背景。(一)农户承包地分配制度的特点1、农户承包地的分配原则我县承包地在农户间的分配,总共有三种办法:一是按人 口数分配;二是按人劳比例分配;三是按人、劳、口粮比例分 配。绝大多数土地都是按人口数平均分配。可见,在处理人地 关系上,是按照人皆有地、均等配给的原则行事的。在土地第二轮承包中,国务院批转农业部《关于稳定和完 善土地承包关系的意见》(2020年09月19日)中要求:"原土地 承包办法基本合理,群众基本满意的,尽量保持原承包办法不 变,直接延长承包期;因人口增减,耕地被占用等原因造成承 包土地严重不均,群众意见较大的,应该民主议定,作适当调 整后再延长承包期!蓖庇止娑:“提倡在承包期内’增人不 增地、减人不减地,!本」苷恼叱肌霸鋈瞬辉龅、减人不减地”,但是, 在土地第二轮承旬中,按人口或人劳比例调整承包地,至今仍 然是一种主要的土地分配方式。据调查,全县5571个承包组, 自联产承包以来,有95%的承包组采取增人增地、减人减地的 原则调整过承包地。全县农村自实行联产承包至今,只有260 个承包组未调整过承包地。2、 农户承包地的分配手段农村实行联产承包责任制,承包农户所获得的承包地及其 面积、块数、位置,不是农户自己能够确定的,而由集体经济 组织划分和配给的。这样分配承包地,其手段属行政划拨,土 地作为农业生产不可或缺的生产要素,到目前仍停留在以行政 手段为基础进行配置阶段,这已制约了农村社会主义市场经济 的发展。以行政手段为基础配置农村土地资源所形成的“均田 制”对土地资源配置效率的牺牲制约着农业现代化的发展。3、 农户承包地配置的变更从农村土地分配方式的演变过程可以得到两点启示:一是 在土地配置中,只有将土地与农民真正结合起来才能调动农民 的积极性,才有较高的农地配置效率,且结合程度较高,农民 的积极性和农地配置效率越高,反之则越低。二是农地配置方 式在不同的历史时期可以有所不同,在目前新形势下,以市场 方式为主配置农地,已成为无法回避的选择,这是资源配置规 律的基本要求。(二)农村土地使用权制度存在的问题农村土地家庭承包经营制度的确定,使农户有了较充分的承包土地经营使用权,调动了农户的生产积极性,促进了农业 及农村经济的发展。但是,随着农村市场经济的不断发展,现 行的农村土地使用权制度存在的问题逐渐显现出来,制约着农 业和农村经济的发展和农村土地的有效利用。这些问题主要表 现在以下方面:1、现行农村土地使用权制度体现了公平、牺牲了效率在现行的农村土地承包经营体制下,土地使用权的分配主 要按人口平均分配的。这种制度安排强调了集体成员人人平等 享有土地的原则,而成员之间劳动能力或农户间的土地经营能 力的差别体现不足,而且还形成了农户土地小规模分散经营。 这种“公平优先、效率从属"的土地分配原则,出现了一部分 占有土地的农户,由于种种原因不经营或不能很好经营土地, 而有经营能力的农户,又难于实现土地的规模经营,造成农户 抵御自然风险和市场风险的能力弱,经营效益提高缓慢,对农户的激励与约束不够。2、缺乏健全有效的土地流转和集中机制土地经营制度未能建立健全有效的土地流转与集中机制, 妨碍了土地适度规模经营的形成。不能按效益原则推进农村土 地流转与合理集中,是目前农村土地使用权制度的一大缺憾。 任何稀缺资源只有按效益原则进行配置,才能发挥其应有价 值。农村土地始终处于分散化使用状态是自给自足的小农经济 产生与存在的基础,也构成了农村长期落后的根源。现行的土 地两权适度分离、家庭承包分散经营的使用制度模式,虽然消 除了土地收益分配中的平均主义,却又导致了土地使用权的平 均化和土地经营主体的细小化,从而极大地阻碍了 土地的适度 流转与合理集中。在现行的土地经营使用权制度格局下,基本 上排除了集体所有权形态的土地流动,一般只是农户的相互转 包,没有按照土地的商品属性,引入市场机制。而现实中的农 户土地的相互转包带有明显的自发性、盲目性与随意性。致使 目前土地流转基础的非市场性、土地流转内容的不完整性、土 地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流 转格局的不稳定性,最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。(三)农户承包地分配制度的负面效应1、土地经营规模普遍偏小农村推行的家庭联产承包责任制,这种以农户为单位的小 规、分散经营方式与市场经济要求的大规模集约化经营之间 的矛盾日益暴露出来。一方面是农村城市化、工业化和第三产 业的蓬勃发展,需要大批离土不离乡的劳动力,另一方面耕地 人人均分,使一些种田能手苦于不能“能者多耕田”。生产效 益上不去,无法形成高效益的规模经营。据测算,每个农村劳 动力耕种15亩以上土地,其收益相当于务工收入。但在我县 当前平均分配责任田的体制下,户均耕地只有4.35亩,劳均 耕地2. 18亩。从表1可以看出,我县农村土地经营规模普遍 偏小。表1 土地与劳动力配置表单位耕地面积 (万亩)农户数(万户)劳动力数(万个)户均耕地(亩)劳均耕地(亩)人均耕地(亩)全县6& 7215.
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